« Fransa’da üç ay, artı üç ay ve son olarak da altı ay olmak üzere toplamda bir yıllık olağanüstü hal var. Dünyadan kimse Fransa’ya diyor mu ‘Siz niye bir yıl olağanüstü hal ilân ettiniz ? [En France, l’état d’urgence est en vigueur depuis un an pour des périodes de trois mois, trois mois de plus et enfin six mois. Et personne au monde ne demande à la France ‘Pourquoi avez-vous déclaré l’état d’urgence pendant un an ?] »[1]

C’est ce que le président de la République de Turquie a dit pour défendre la nécessité de prolonger l’état d’urgence en Turquie après la tentative de coup d’Etat du 15 juillet 2016. L’inspiration de la Turquie vis-à-vis de la France remonte à leurs révolutions respectives. Cent-trente-quatre années séparent la Révolution française de la Révolution turque, pourtant la révolution turque et les institutions publiques de la République de Turquie s’inspirent de manière indéniable de la France. Cette inspiration a atteint un sommet dans les dernières années quant aux moyens de lutte contre le terrorisme. Actuellement, les contextes politiques antiterroristes des deux pays se ressemblent tellement que nous ne pouvons plus parler d’une telle différence temporelle.

Le 14 novembre 2015, l’état d’urgence a été déclaré en France[2], suite aux attentats de Paris dont le procès est en cours aujourd’hui. Le 20 juillet 2016, la Turquie a proclamé son état d’urgence suite à la tentative de coup d’État[3] du 15 juillet. Les deux pays ont récemment et simultanément eu deux années d’expérience de cet état d’exception pendant lequel l’État de droit est mis entre parenthèses et les droits et les libertés sont restreints afin de faire face à la menace terroriste. Néanmoins, un État de droit ne peut permettre un état permanent d’exception. Les deux pays ont dû ainsi sortir de cet état d’exception. Or, les autorités nationales estiment qu’aussi longtemps que la menace terroriste perdure, les moyens exceptionnels de la lutte contre le terrorisme doivent aussi être employés de manière continue. La fin de l’état d’urgence ne signifie donc pas la mise à l’écart de ces moyens exceptionnels. Elle signifie l’insertion du régime dérogatoire de l’état d’urgence en droit commun.

 Le gouvernement turc a souvent utilisé les arguments de la ressemblance de la Turquie avec la France pendant l’état d’urgence[4]. L’objectif était principalement la justification des mesures draconiennes, car si un pays comme la France, source de valeurs libérales, permet un tel régime dérogatoire, il est légitime pour la Turquie aussi de recourir à de telles méthodes. Comme la France a également eu des élections pendant l’état d’urgence, la Turquie pouvait sûrement organiser un référendum pour la grande réforme constitutionnelle ou des élections présidentielles et parlementaires. Le fait de défendre l’existence des ressemblances entre les deux pays est ainsi devenu un moyen de soutenir la politique du gouvernement. Il est donc primordial de s’interroger sur l’exactitude de ces arguments de manière juridique, pour avoir un regard plus global sur le contexte politique mondial de la lutte contre le terrorisme et sa mise en place spécifique dans ces deux pays.

D’un côté, les ressemblances commencent avec l’état d’urgence : sa durée totale de deux années, les mesures adoptées lors de l’état d’urgence et la tendance générale de leur insertion en droit commun (I.). De l’autre côté, cette inspiration ne conduit pas à une reprise identique à cause du contexte politique particulier de la Turquie où les principes inhérents à l’État de droit n’ont jamais pleinement été mis en œuvre (II). La similarité semble ainsi être limitée à la nature restrictive des libertés des mesures antiterroristes, ce qui est justifié par la gravité de la menace terroriste selon les autorités nationales des deux pays.

I. Une ressemblance indéniable

Une grande similarité entre la France et la Turquie quant aux mesures adoptées lors de l’état d’urgence est d’abord liée à la modification de la législation ordinaire de manière permanente. En Turquie, les mesures d’état d’urgence sont adoptées sur la base des décrets-lois d’état d’urgence. Ces décrets-lois ont modifié de nombreux articles du Code de procédure pénal turc. Par exemple, la durée maximale des détentions provisoires pour les infractions terroristes était de cinq années avant l’état d’urgence. Lors de l’état d’urgence, cette durée a été prolongée à sept années par un décret-loi d’état d’urgence et celle-ci est applicable non seulement pendant l’état d’urgence mais aussi en temps ordinaires[5]. En France, les mesures d’état d’urgence se basent d’abord sur la loi d’état d’urgence 3 avril 1955 et ensuite sur les lois de prolongation de l’état d’urgence. La loi n^o 2016-731 du 3 juin 2016 figure parmi elles et elle a élargi, de manière permanente, la portée des infractions terroristes soumises à un régime dérogatoire, différent de celui des infractions du droit commun[6].

Les deux pays ont également eu tendance à adopter des mesures qui outrepassent la portée de l’état d’urgence. Dans un État de droit, s’il peut être nécessaire d’adopter les mesures exceptionnelles afin de faire face à une menace pendant un moment de crise, il faut que ces mesures soient adéquates et proportionnelles[7]. Ce n’était pas le cas en France, ni en Turquie. Comme le constate l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour les deux pays, les pouvoirs exceptionnels et la durée de l’état d’urgence vont « au-delà » de la stricte mesure que la situation exige[8].

En France, les mesures d’état d’urgence sont également adoptées lors des manifestations écologiques ou les manifestations contre la loi de la réforme travail[9]. Leurs conséquences sur les individus concernés sont également d’une gravité énorme considérant l’exemple des assignations à résidence. Celle-ci est une mesure souvent adoptée en France pendant l’état d’urgence. Elle n’a, par contre, pas seulement des implications sur la liberté de circulation. Les individus peuvent perdre leurs emplois ou ne plus suivre une formation durant une période allant jusqu’à douze mois[10]. 

En Turquie, la fermeture des institutions privées a eu des conséquences sur les employeurs non seulement du secteur public mais aussi du secteur privé. Même si 125 678 fonctionnaires publics ont été révoqués et confrontés aux mesures d’état d’urgence de manière directe, 22 474 personnes ont également perdu leur travail à cause de la fermeture des institutions[11].

Deux années se sont écoulées dans deux pays soumis aux exigences de l’État de droit. Les législateurs ont ainsi cherché des solutions pour la menace continue du terrorisme hors des mesures dérogatoires de l’état d’urgence. Comme le disent les députés français ayant préparé un rapport lors de la prolongation de l’état d’urgence :

(…) les menaces durables ou permanentes doivent être traitées, dans le cadre de l’État de droit, par les instruments permanents de la lutte contre le terrorisme, tels ceux issus des lois adoptées ces deux dernières années dans ce domaine (…)[12]

Dans les deux pays, une loi est ainsi adoptée afin de permettre l’application des mesures d’état d’urgence en temps ordinaire. En France, la loi n^o 2017-1510 du 30 octobre 2017 a explicitement permis la levée de l’état d’urgence[13]. C’est-à-dire qu’elle a inséré les mesures d’état d’urgence dans le droit commun. Trois mesures spécifiques peuvent être données à titre d’exemple. Avec cette loi, la mesure de visites et de saisies est créée à la place des perquisitions administratives d’état d’urgence, la mesure de contrôle et de sourveillance est créée à la place des assignations à résidence et la fermeture des lieux de cultes est insérée en droit commun[14].

Un autre exemple est la mesure de la restriction de la circulation des personnes[15]. Nous observons que la Turquie a repris cette mesure de manière identique par la loi n^o 7145 du 25 juillet 2018[16]. Cette loi est l’équivalent de celle française quant à ses effets de normaliser l’exception. Par exemple, elle a inséré les durées exceptionnelles des gardes à vue pour les infractions terroristes en droit commun. Pendant l’état d’urgence, la durée maximale de quatre jours était prolongée à quatorze jours. Cette durée est réduite à douze jours et devenue applicable jusqu’à juillet 2022 avec ladite loi. Cette loi permet également l’exercice des compétences exceptionnelles des institutions publiques pour révoquer les fonctionnaires en temps ordinaires[17]. La levée de l’état d’urgence ne met donc pas vraiment un terme à l’adoption de mesures restrictives des libertés.

La dernière grande similarité entre les états d’urgence des deux pays peut être la tenue des élections pendant l’état d’urgence. En France, les élections présidentielles et législatives ont eu lieu en mai et juin 2017. En Turquie, un référendum est organisé le 16 avril 2017 et les élections présidentielles et parlementaires anticipées ont eu lieu le 24 juin 2018. Néanmoins, même si le gouvernement turc de l’époque utilisait cette similarité pour justifier la pratique turque, nous observons qu’il existe des grandes différences à l’origine, ce qui nous mènera vers la distinction fondamentale de deux pays.

II. Deux traditions distinctes

Commençons par les élections : en France, la date prévue des élections présidentielles était déjà en 2017. C’est-à-dire que lors de la prolongation de l’état d’urgence en décembre 2016, le législateur et les autres organes étatiques avaient connaissance que les élections allaient avoir lieu pendant l’état d’urgence. En Turquie, la septième prolongation de l’état d’urgence a eu lieu le 19 avril 2018 et le président de la République a déclaré la tenue des élections présidentielles et parlementaires anticipées le 24 juin 2018. C’est-à-dire qu’il a décidé d’organiser les élections anticipées pendant l’état d’urgence. En France les arguments de prolonger l’état d’urgence à la tenue des élections se référaient à l’effervescence (sociale, médiatique, politique…) de la période électorale. L’objectif était ainsi d’assurer la bonne organisation des élections et la sécurité des citoyens dans cette période particulière[18]. En Turquie, les compétences exceptionnelles données au gouvernement par l’état d’urgence ont cherché, au contraire, à limiter le libre débat pendant la période électorale. Par exemple, le préfet d’Ankara avait interdit les manifestations de nombreuses fois sans limitation de délai en exerçant ses compétences exceptionnelles de l’état d’urgence[19]. Ceci a sûrement influencé l’environnement du libre débat lors des élections. La Commission de Venise[20] constate également qu’en France les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence « affectent beaucoup moins le fonctionnement des institutions et les droits civils et politiques [qu’en Turquie] »[21].

Une autre grande différence est liée à la normalisation constitutionnelle de l’état d’urgence en Turquie. Pendant un état d’exception, l’exécutif gagne plus de pouvoir à l’abri des mécanismes de contrôle juridictionnel afin d’assurer la célérité et l’efficacité des mesures adoptées. En Turquie, cet aspect de l’état d’urgence est également inséré en droit commun surtout avec la réforme constitutionnelle de 2017. L’argument moteur de celle-ci était principalement les exigences de la lutte contre le terrorisme et le besoin d’un gouvernement fort à cause de la menace que présentait la tentative de coup d’État[22]. Même si la réforme constitutionnelle n’est pas une conséquence directe de l’état d’urgence, il est impossible de nier son influence sur ce grand changement politique.

Le passage au système présidentiel « à la turque » a augmenté les pouvoirs de l’exécutif, constitué désormais par le président de la République lui-même, surtout quant à son intervention directe ou indirecte à la nomination des magistrats. Il nomme le ministre de la Justice, qui n’est pas élu par le peuple et qui joue un rôle important dans la structure judiciaire du pays[23]. La tenue des élections présidentielles et parlementaires en même temps où le résultat peut être en faveur d’un seul parti politique peut également être donnée à titre d’exemple[24]. La responsabilité des membres de l’exécutif est engagée de manière plus difficile qu’avant à cause de l’élévation du nombre de votes nécessaires pour l’ouverture d’une enquête[25]. C’est-à-dire que les moyens de contrôle de l’exécutif sont réduits. Il existe ainsi de nombreuses illustrations du renforcement des pouvoirs de l’exécutif dans la période post-15 Juillet en Turquie. La normalisation de l’exception a, par conséquent, eu également des implications sur l’organisation générale des organes étatiques en Turquie.

Nous observons également une différence majeure entre la France et la Turquie quant au contrôle juridictionnel des mesures d’état d’urgence. En droit français, il existe effectivement le contrôle du juge administratif a posteriori et l’intervention du Conseil constitutionnel a priori[26]. En droit turc, l’article 148 de la Constitution exclut les décrets-lois d’état d’urgence des normes que peut contrôler la Cour constitutionnelle turque. C’est-à-dire que les mesures d’état d’urgence adoptées par les décrets-lois d’état d’urgence n’étaient pas soumises à un quelconque contrôle. C’est seulement après l’approbation de ces décrets-lois d’état d’urgence par la Grande Assemblée nationale de Turquie qu’il devient possible pour la Cour constitutionnelle turque d’exercer un contrôle. Au moment de l’adoption des mesures d’état d’urgence, les moyens de contrôle n’étaient ainsi pas connus par les individus concernés, à la différence de la France.

Le décret-loi d’état d’urgence n^o 685 adopté le 2 janvier 2017 en Turquie a finalement créé une commission devant laquelle les mesures individuelles d’état d’urgence peuvent être contestées. Le contrôle juridictionnel est ensuite devenu possible. La longue durée d’ambiguïté sur les mécanismes de contrôle des mesures d’état d’urgence a des conséquences irréparables sur les personnes concernées, alors que le contrôle juridictionnel était possible en France dès le début de l’état d’urgence.

En général, on trouve des différences fondamentales entre les deux pays concernant l’existence des mécanismes de freins et de contrepoids pour le contrôle des restrictions des libertés pendant l’état d’urgence en France. Il existe de nombreux organes qui effectuent un contrôle sur les autres comme le Sénat allant de pair avec l’Assemblée nationale et les organes consultatifs comme la Commission nationale consultative des droits de l’Homme ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le fonctionnement du Conseil constitutionnel est également différent de celui de la Cour constitutionnelle turque dans la mesure où il peut censurer les non-conformités à la Constitution avant l’entrée en vigueur d’une loi. À cet égard, nous pouvons dire que la jeune République de Turquie a tellement fait l’expérience des régimes d’exception suivant les coups d’État qu’elle n’a pas pu assurer un respect complet de l’État de droit de la même manière.

Néanmoins, est-ce que la lutte contre le terrorisme menée en France, le pays d’origine des valeurs libérales, assure un contrôle complet permettant de limiter les restrictions des libertés des individus ? La réponse doit être négative, car il existe effectivement un assouplissement du contrôle de constitutionnalité, qui est sévèrement critiqué[27]. Le Conseil constitutionnel français a eu tendance à banaliser certaines mesures restrictives des libertés sur la base de la gravité de la menace terroriste[28]. Il a, en outre, exclu l’assignation à résidence de la portée du contrôle judiciaire par une simple qualification préventive, malgré ses conséquences graves sur la liberté des individus[29]. Les différences entre les deux pays ne signifient ainsi pas que la France respecte totalement les principes inhérents à un État de droit libéral.

Conclusion

Il existe ainsi des différences structurelles fondamentales entre les deux pays mais aussi un rapprochement indéniable surtout pendant l’état d’urgence de 2015-2017 en France et l’état d’urgence de 2016-2018 en Turquie. Quel est donc le point commun ? La réponse se trouve dans la tendance générale de la lutte contre le terrorisme. Cela fait trente années que les règles dérogatoires sont insérées dans le droit commun dans les deux pays lorsqu’il s’agit de la lutte contre le terrorisme[30]. Cette tendance sécuritaire existe partout dans le monde et elle est renforcée après les attentats du 11 septembre 2001. La France a vécu son 11 Septembre le 7 janvier 2015, la Turquie a eu le sien le 15 juillet 2016, dans la mesure où ce sont des moments marquants du passage à un régime restrictif des libertés quand il s’agit du terrorisme. Les exemples donnés montrant les similarités ne sont qu’un exemple de cette « sécurisation » mondiale après leurs propres crises. Quant aux différences, la Turquie est toujours un peu loin de la France pour établir des mécanismes efficaces du contrôle surtout après le passage au système présidentiel « à la turque ». Il semble que la France ait seulement inspiré la Turquie pour justifier l’instauration des mesures autoritaires. C’est la raison pour laquelle les arguments du gouvernement turc de l’époque d’état d’urgence ne sont pas pleinement justifiés de manière juridique. Dans la mesure où les ressemblances se limitent à la nature draconienne des mesures adoptées et elles n’ont rien à voir avec la mise en œuvre des mécanismes des freins et des contrepoids, nous ne pouvons pas parler d’une similarité complète. Ceci montre que le point commun reste dans l’utilisation de la menace terroriste comme justification d’une transformation de ce qu’on entend d’un État de droit libéral aujourd’hui.

Göksu Işık

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[1] TRT Haber, 29 sept. 2016, <https://www.trthaber.com/haber/gundem/birileri-lozani-zafer-diye-yutturmaya-calisti-274207.html>, consulté en ligne le 10 nov. 2021.

[2] Décret (FR) n^o 2015/1475, 14 nov. 2015, JORF n^o 0264, 14 nov. 2015, p. 21297.

[3] Décision (TR) n^o 2016/9064 du Conseil des ministres, 20 juil. 2016, JORT n^o 29777, 21 juil. 2016.

[4] Cf., par exemple, Déclaration (Conseil de l’Europe) du Commissaire aux droits de l’Homme, 26 juil. 2016, Mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence en Turquie, <https://www.coe.int/fr/web/commissioner/-/measures-taken-under-the-state-of-emergency-in-turkey>, consulté le 21 janv. 2020 ; Lazerges, Christine. « Les droits de l’homme à l’épreuve du terrorisme ». Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, n^o 3, 2018, pp. 753-764, p. 755, pour le même constat dans la prise en considération les différences de deux contextes. Cf., BBC News, 21 juil. 2016, <https://www.bbc.com/turkce/haberler-turkiye-36855356> ; Bonzon, Ariane. « Les états d’urgence en France et en Turquie sont-ils très différents ? ». Slate, 25 juil. 2016, <http://www.slate.fr/story/121463/etats-durgence-en-france-et-en-turquie-comparables-ou-rien-voir>, consulté le 21 janv. 2020, pour les discours des hommes politiques du parti au pouvoir sur la ressemblance.

[5] CPP turc, art. 102.

[6] CPP français, art. 421-1, 421-2-5-1, 421-2-5-2 (abrogé). Cf., Daury-Fauveau, Morgane. « Commentaire du volet ‘armes’ de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale ». Droit pénal, n^o 10, Étude n^o 22, Octobre 2016.

[7] Cf., inter alia, Rapp. (Conseil de l’Europe) de la Commission de Venise, 26 mai 2020, Respect de la démocratie, des droits de l’Homme et de l’État de droit en situation d’état d’urgence: réflexions, CDL-PI(2020)005rev, 6.

[8] Rés. (Conseil de l’Europe) n^o 2209(2018) de l’Assemblée parlementaire, 24 avr. 2018, État d’urgence : questions de proportionnalité relatives à la dérogation prévue à l’article 15 de la ConvEDH.

[9] Alix, Julie & Cahn, Olivier. « Mutation de l’antiterrorisme et émergence d’un droit répressif de la sécurité nationale ». Dalloz, RSC 2017. 845.

[10] Lazerges, C. loc. cit.

[11] Rapp. (Organisation des Nations Unies) du Haut Commissariat aux droits de l’Homme, mars 2018, Report on the impact of state of emergency on human rights in Turkey, including an update on the South-East, §8.

[12] Amendement (FR) n^o 20 de Assemblée nationale, 13 déc. 2016, présenté par M. Coronado, Mme Abeille, Mme Allain, Mme Attard, Mme Auroi, Mme Bonneton, Mme Duflot, M. Mamère, M. Noguès, M. Roumégas et Mme Sas, <https://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/4298/AN/20.asp>, consulté le 21 avr. 2020.

[13] Rés. (Conseil de l’Europe) n^o 2209(2018) de l’Assemblée parlementaire, 24 avr. 2018, préc., §13.

[14] CSI, art. L 229-1, L 227-1, L 228-2.

[15] CSI français, art. L 226-1.

[16] Loi (TR) n^o 7145, 25 juil. 2018, JORT n^o 30495, 31 juil. 2018, art. 1.

[17] Ibidem, art. 26.

[18] Compte rendu intégral (FR), de l’Assemblée nationale, 13 déc. 2016, 3^e séance, <http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2016-2017/20170079.asp>, consulté le 21 avr. 2020.

[19] Erkan, Doğan. OHAL KHK Rejiminin Eleştirisi ve OHAL ile Kalıcı Olarak Dönüşen Ceza Hukuku Rejimi. Tartışmalar / İmkanlar. Bursa : Ekin Basım Yayın Dağıtım, 2019, p. 137-138.

[20] Commission de Venise (Commission européenne pour la démocratie par le droit) est un organe consultatif du Conseil de l’Europe sur les questions constitutionnelles.

[21] Avis (Conseil de l’Europe) n^o 875/2017 de la Commission de Venise, 13 mars 2017, sur les modifications de la Constitution adoptées par la Grande Assemblée nationale le 21 janvier 2017 et soumises au référendum national le 16 avr. 2017, CDL-AD(2017)005, §40.

[22] Compte rendu (TR) de la Commission de la Constitution, 21 déc. 2016, Réunion : 2, Période : 26, vol. 1, Année : 2, <https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/komisyon_tutanaklari.goruntule?pTutanakId=1828>, consulté le 21 avr. 2020, pour les discussions sur la réforme constitutionnelle.

[23] Cf., Rapp. de conformité intérimaire (Conseil de l’Europe) du GRECO, 29 oct. 2020, Prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs. Quatrième cycle d’évaluation, GrecoRC4(2020)18, pour les critiques. Avant la réforme constitutionnelle, les ministres étaient nommés par le Premier ministre mais ils devraient également être député, élu par le peuple.

[24] Cf., Youmbi, Éric M. Ngango. « L’amendement constitutionnel du 21 janvier 2017 en République de Turquie : vers un reflux démocratique ? ». Revue française de droit constitutionnel, n^o 119, 2019/2, pp. 475-501, pour ces critiques.

[25] Par exemple, pour le président de la République la proposition d’ouverture d’une enquête était possible par le vote de 184 sur 550 députés avant la réforme constitutionnelle. Après celle-ci, 301 sur 600 députés peuvent déposer cette proposition.

[26] GuÉrin-Bargues, Cécile. « État d’urgence et remise en cause de l’équilibre des pouvoirs » in Halpérin, Jean-Louis, Hennette-Vauchez, Stéphanie & Millard, Éric. L’état d’urgence : de l’exception à la banalisation. Presses universitaires de Paris Nanterre, 2017, pp. 69-84, p. 78-79. Cf., aussi, Rés. (Conseil de l’Europe) n^o 2209(2018) de l’Assemblée parlementaire, 24 avr. 2018, préc., §12, pour les critiques du seul contrôle administratif a posteriori ; Blisson Laurence. « Risques et périls de l’association de malfaiteurs terroriste ». Délibérée, 2017/2 (n^o 2), pp. 16-20, p. 18, pour la considération des autorités judiciaires comme bras armé de l’administration à cet égard.

[27] Cahn, Olivier. « Contrôles de l’élaboration et de la mise en œuvre de la législation antiterroriste », Revue des droits et libertés fondamentaux, n^o 8, 2016, <http://www.revuedlf.com/droit-penal/controles-de-lelaboration-et-de-la-mise-en-oeuvre-de-la-legislation-antiterroriste/>, consulté le 14 mai 2020 ; Cassıa, Paul. Contre l’état d’urgence. Paris : Éditions Dalloz, 2016, p. 189.

[28] Par exemple, l’insertion des mesures d’état d’urgence – la fermeture des lieux et l’assignation à résidence – en droit commun n’est pas en soi contesté par le Conseil constitutionnel. Cf., CCF, 29 mars 2018, déc. n^o 2017-695 QPC, §38-43.

[29] L’article 66 de la Constitution française nécessite l’intervention du juge judiciaire lorsqu’il s’agit des mesures privatives de liberté. Pour les assignations à résidence, le Conseil constitutionnel a considéré que c’était une mesure de nature préventive et administrative, qui l’exclut de la portée protectrice de cet article. CCF, 22 déc. 2015, déc. n^o 2015-527 QPC, §5-6.

[30] En France les exemples commencent avec la loi n^o 86-1020 du 9 septembre 1986 et en Turquie nous pouvons donner l’exemple de la réforme constitutionnelle de 1971 adoptée suite au coup d’État par la voie de mémorandum du 12 mars 1971.

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